容积率所表述的是“净”地块上的建设容量。“净地块”是指为建筑所使用的场地,其面积不包括城市公用的道路、公共绿地、大型市政及公用设施用地、历史保护地段等。人们在使用“容积率”时,常常不注意“净”地块的概念,提出“大块”或“成片”城市土地,如若干平方公里土地开发区的“容积率”等。这种“扩大的”容积率,由于包含着大量的公共用地,因此过分笼统,缺乏控制土地开发强度的实际意义,也失去了相互之间的可比性,而且容易在具体的规划管理工作中造成概念上的混乱。例如,一般的居住小区,“扩大的”容积率(以小区全部用地计算的)要比“净”地块容积率(以住宅用地或组团用地计算的)低一倍左右。
一般说,土地所有者——政府(G)应是解决矛盾的主体;统一矛盾的基础则是城市规划(UP)。因为城市规划是城市整体利益的体现者。它既要考虑社会与环境效益,也要满足开发者(D)合理的经济利益。
因此,容积率R的确定应遵循下列两项原则:
(1)R的上限,取决于环境质量的最起码要求;
(2)R的下限,取决于开发者能承受的最高“楼面地价”P 。
谈判过程中,可以用“调节系数法”来进行利益的协调。其指导原则是:土地所有者(G)应该在通过提高R,使F增加,P
降低的情况下,与开发者(D)分享利益。但是,R的提高以不超过合理的上限为条件。
式中:I——谈判前后地块出让价格升值率
P——谈判前地块出让价格(元/㎡)
P′——谈判后的地块出让价格(元/㎡)
F——谈判前地块上可获得的总建筑面积(㎡)
F′——谈判后地块上可获得的总建筑面积(㎡)
μ——调节系数,μ=0~1
通过μ来调节土地所有者(政府)与开发者的利益,大致可分为四种情况:
(1)当μ=0时,价格升值率I=0,政府从提高R中无所得益,不合理;
(2)当0<μ<1时,政府与开发者双方都从提高R中得到利益。
政府得到的利益是出让价格的提高,升值率为I。开发者得到的利益是楼面地价的降低,即
式中:
Pf ——谈判前的楼面地价(元/㎡)
P′ ——谈判后的楼面地价(元/㎡)
(3)当μ=1时,P -P′ =0,开发者从提高R中无所得益,不合理;
(4)当μ>1时,P -P′ 出现负值,开发者从提高R中反而受损。这种情况下,开发者将不期望提高R值。
以上四种情况,只有第(2)种情况,即0<μ<1时,是可以谈判的。政府可以酌情确定城市各个地段的μ值。下面试举一例,以说明如何操作:
某市一地块,土地面积A=8000㎡,规划确定容积率R=2.5,标定的土地出让价格=9,600,000元(每平方米土地1200元)
根据以上条件,地块上可建的总建筑面积:
F=A•R=20000㎡,
楼面地价P =9600000/20000=480元/㎡
开发者与政府谈判,希望提高容积率。根据对具体条件的分析,规划部门同意提高容积率0.3,即R′=2.5+0.3=2.8。
分两种情况计算:
(1)如果不考虑调节系数μ的情况。
开发者提高容积率后,在该地块上可建设的总建筑面积F′=A•R′=22400m ,增加的面积F′-F=2400m ;楼面地价降为P′ =9600000/22400=428.6元/m
。与原楼面地价相比:
(2)考虑调节系数μ的情况
假设政府(通过规划部门)确定该地块的调节系数μ=0.4,则政府可获得的地块出让价格升值率
开发者获得的楼面地价降值率I =1-F/F′(1+I)=0.064,即6.4%。
小结:以上两种情况相比,考虑调节系数μ(即第2种情况)显然较为合理。开发者要求提高R所得到的利益中,应该由政府分享一部分(即I),这样既体现了较为公平的原则,也可适当节制开发者过分追求高容积率的欲望。
四、确定容积率的主要因素
1.地块的使用性质。这是由于各种用地有不同的“功能”要求,如商业、旅店、办公楼等的容积率一般应该高于住宅、学校、医院、剧院等;
2.地块的区位。城市用地由于所处位置不同,如市中心或城市边缘,会有不同的出让价格。一般说,市中心或环境、交通等条件较好,土地出让价格较高的地区,为提高土地利用效率,容积率应高于其他地区;
3.地块的基础设施条件。即开发建设的支撑条件,包括现有基础设施的水平和自然条件(如地基、土壤、排水等)。一般说,较高的容积率需要较好的基础设施条件和自然条件作为支撑;
4.地块的空间环境条件。即与相邻四周在空间环境上的制约关系,以及城市设计上的要求,如建筑高度、间距、形体、绿化、通道等;
5.地块的土地出让价格,即政府的期望价格。一般情况下,容积率与出让价格成正比。期望价格高,容积率也要相应提高。
以上各项因素,应结合城市的实际情况,经过综合研究后确定。
此外,为了考虑到通过谈判可以得到利益,以及为不可预知的某些因素留有余地,公布的容积率宜低于“理论的”上限数值。
五、地块容积率的宏观影响
地块容积率是城市规划中的一个微观问题。因此,人们往往以为某一、二个地块的容积率不合理是件“小事情”,不伤大局。然而,这种认识是不全面的。城市用地的结构是由很多地块组合起来的。如果地块容积率不合理,比如都超高一些,加起来就可能会突破整片地区或整个城市合理的“环境容量”,从而带来明显的或潜在的城市“病害”。最直接的影响,往往是人口密度增高,交通流量增大,超过通道的容纳能力,甚至“侵占”了必要的公共设施用地和绿地,增加水、电、热、气的负荷等,从而使城市的整体效益下降,环境质量恶化。这些问题反过来也会影响投资环境的质量,降低开发的经济效益。因此,容积率虽“小”,敏感性很“强”。在实行市场经济和城市土地租让制度的条件下,“容积率”对城市土地利用和环境质量在宏观上的影响是不可忽视的。
(本研究过程中,得到李兵弟、赵洪才、张菁等同志的协助,特此致谢)
作者工作单位:中国城市规划设计研究院
〔注1〕(1)美国城市规划百科全书(Encyclopedia of Urban Planning,Arnold
Whittick)中有关容积率(Plot Ratio)的定义:
Plot Ratio是英国城市规划中使用的名词,它表示地块上建筑物的总建筑面积与它所占用的地块面积之比……。它与floor—space
index(建筑面积指数——加拿大使用的指标,译注)相似。只是,“建筑面积指数”中计算地块面积时,计入其周围次要道路的一半宽度;而容积率的计算则把道路面积除外。
(2)美国规划师学会的定义(摘自The Language of Zoning:A Glossary of Words and
Phrases,American Society of Planning Officials):
Floor Area Ratio是区划地块(zoning
lot)上允许修建的建筑面积与地块面积之比……。FAR(容积率)要与其他控制容量的规定条件结合运用,如层数、空地、空间距离等要求。当仅用容积率时,意味着给开发者以很大的灵活性去决定:是覆盖大部分地块建一座低层建筑物,还是覆盖少部分地块建一座高层的,或者在不超过允许容量的情况下建一组建筑物。
〔注2〕1987年原城乡建设环境保护部颁发的试行“部标”:民用建筑设计通则(JGJ37—87)中正式列了“建筑容积率”指标;在1990年编制的“国标”:城市居住区规划设计规范(送审稿)中未列入容积率指标,而在正式批准稿(GB5C180—93)中列入了容积率,说明其数值与建筑面积毛密度相同。
〔注3〕进行房地产开发时,将楼面占地率L乘以单位土地出让价格P(元/㎡),即等于当前常用的“楼面地价”P (元/㎡)。
P =L•

“楼面地价”P
是开发者所关心的一项重要指标,它比较直观地反映出土地利用率及经济效益的高低。P 愈小,对开发者愈有利。